תיקון 27 בראי מודל הידרו-כלכלי

מודל הידרו-כלכלי שפותח במחלקה לכלכלת סביבה וניהול של האוניברסיטה העברית בשיתוף עם קבוצת מחקר מ-MIT מאפשר לנתח שינויי מדיניות במשק המים טרם ישומן במושגים של עלות-תועלת 

 

 

בינואר 2016 הונחה על שולחן הכנסת הצעת ממשלה לשינוי חוק המים, הידועה "כתיקון 27". ההצעה עוררה דיון ציבורי ער, מחאה של קבוצות חקלאים ואף ביקורת מקצועית מעל דפי ירחון זה (יואב כסלו, גיליונות מרץ ומאי 2016). ממש בעת כתיבת שורות אלה אושר התיקון בוועדת הפנים לצורך השלמת החקיקה. יישומו מתוכנן בשלבים. במאמר הזה ננסה להעשיר את הדיון על התיקון שבדרך על ידי ניתוח כלכלי-כמותי של עיקריו באמצעות MYWAS - מודל הידרו-כלכלי שפותח במחלקה לכלכלת סביבה וניהול של האוניברסיטה העברית בשיתוף עם קבוצת מחקר מ- MIT.

MYWAS

המודל המכונה MYWAS (Multi Year Water Allocation System) , מתבסס על תכנון מתמטי ומאפיין את הקצאת המים השפירים והשוליים האופטימלית לחקלאות, לתעשייה ולמשקי הבית באזורי הארץ השונים, בכפוף למגבלות ההעשרה הטבעית, והמגבלות ההנדסיות של מערכות ההפקה וההולכה. המודל מתוכנן לפעול בשני אופנים. בראשון, מאופיינת ההקצאה האופטימלית מבחינה כלכלית, כלומר ההקצאה שמשיאה את הערך הנוכחי של "העודף הכלכלי" (ההפרש בין ההכנסות והתועלות ממים לבין עלותם) משימוש במים. באופן השני, החוקר מזין את מערכת מחירי המים הנהוגה בפועל בארץ או כזו שמתוכננת במדיניות עתידית והקצאת המים נקבעת למזעור עלויות ההפקה וההולכה, בכפוף לכמויות המים המבוקשות במחירים הנתונים ולמגבלות ואפשרויות האספקה.

המודל המכונה MYWAS מתבסס על תכנון מתמטי ומאפיין את הקצאת המים השפירים והשוליים האופטימלית לחקלאות, לתעשייה ולמשקי הבית באזורי הארץ השונים

מאפיין ייחודי של המודל קשור להפעלתו במתכונת דינמית למספר שנים קדימה, אז המודל מציע, בנוסף לתוכנית ההפקה וההולכה, גם מתווה השקעה אופטימלי בתשתיות הנדסיות תוך התחשבות בעלויות הכינון והתחזוקה. כך לדוגמה, בהרצות שערכנו החל מ- 2015 ל- 30 שנים קדימה, המודל הציע הקמת מפעל התפלה בשנת 2030 בהיקף של 200 מיליון מ"ק בשנה בגליל המערבי ואספקת מים מותפלים לאזור הצפון.
מדובר על מודל מפורט לגבי המבנה המרחבי-הנדסי של משק המים, כולל מקורות המים הטבעיים והמותפלים, אזורי הביקוש העירוני והחקלאי וכן עלויות השאיבה, הובלה, טיהור מי שפכים והתפלה. המודל מסתמך על פונקציות ביקוש למים להשקיה שנאמדו על סמך תצפיות על כל הישובים החקלאיים ברחבי הארץ, ולפיכך מייצגות את תגובת החקלאים למחירים שונים.
באמצעות פונקציות אלו מאפשר המודל לדווח את "ערך הצל" של המים בכל מקור מים ובכל אזור ביקוש. מחד, ערך הצל באזורי הביקוש השונים משקף את העלות השולית (אשר אינה כוללת את העלויות הקבועות כגון הון ומנהלות) לאספקת מ"ק מים לאותו מיקום ובכלל זה רנטת הנדירות של המים במקור ממנו הם נשאבים והעלות הכספית של המגבלות ההנדסיות, במידה והן אפקטיביות. מנגד, עבור הקצאות אופטימליות, ערך הצל מודד בשקלים את התועלת שתיווצר לכלכלה ממצאי של מ"ק מים נוסף באותו אזור ביקוש. רנטת הנדירות במקורות המים משקפת את הערך הכלכלי של משאב במחסור; כלומר, את תוספת התועלת בשקלים לכלכלת ישראל שתיווצר מהגדלת כמות המים הזמינה להפקה מאותו המקור במ"ק אחד. לעניינינו, "רנטת הנדירות" מהווה את הבסיס הכלכלי הנכון לגביית היטלי הפקה, נושא הפסקה הבאה וחלק עיקרי מהדיון בתיקון 27.

היטלי הפקה

היטלי ההפקה נקבעו בחוק כך שישקפו את המחסור במים. תיקון 27 מבקש לבטלם ולהחליפם בגביית מס דיפרנציאלי שייקבע כהפרש בין מחיר המים לחקלאי והעלות (הנורמטיבית) הפרטנית של כל אחד מהמפיקים. הסדר זה מחזיר בשם אחר את קרן האיזון שהייתה נהוגה עד לתיקון 11 לחוק המים (1999). יואב כסלו במאמרו מעל דפי ירחון זה (גיליון מרץ 2016) מסביר בבהירות ובפירוט את החסרונות של שיטת קרן האיזון בהשוואה להיטלי הפקה, ומציין שבמקום ההצגה המסובכת שלהם בחוק "אפשר היה להציג את ההיטלים בלוח אחד או שניים בצורה ברורה לכל עין". זו מטרתו של לוח 1 המציג את ההיטלים האופטימליים (ערכי הנדירות) עבור מאגרי המים העיקריים בישראל, כפי שהם מחושבים ב MYWAS, וזאת תחת 3 תרחישים של מילוי חוזר המתאימים לאקלים שחון, דומה לקיים ועתיר משקעים. היטלי הפקה ברמה המדווחת בלוח 1 יבטיחו שאיבה אופטימלית מהמאגרים השונים וייצרו תמריצים כלכליים שיקלו באכיפת מכסת השאיבה הקבועה ברישיון ההפקה.

מפעלי ההתפלה יכולים להפיק מים בעלות משתנה של פחות מ- 1 שקל למ"ק ובתוספת עלויות ההולכה והטיפול בביוב עלות המים לצרכן לא צריכה לעלות על 5 שקלים למ"ק בממוצע

ההיטל האופטימלי הממוצע בשנה רגילה הוא כ-1.4 שקלים למ"ק, כאשר בתרחיש של אקלים שחון (סדרה ארוכה של שנות בצורת) יש לייקר את ההיטלים עד לרמה הקרובה ל-4 שקלים למ"ק, וזאת בכדי לייצג את המחסור החריף במים בבצורת מתמשכת ולהבטיח שהשאיבה תהיה כדאית אך ורק למטרות חיוניות. אמנם קיימת שונות בערכי הנדירות של המאגרים, אך נדגיש שעל כל המפיקים השואבים מאותו מאגר לשלם היטל זהה, ללא קשר למטרת ההפקה, שימוש ביתי, חקלאי או אחר.
נפנה את תשומת הלב להיטלי ההפקה הדרושים באזורי הכנרת והגליל הצפוני. היטלי ההפקה האופטימליים לאזורים הללו הם בטווח של 1.1-1.5 שקלים למ"ק, גדולים בסדר גודל מההיטלים הנהוגים בפועל באזורים הללו, כ- 11 אג' למ"ק (כסלו, מאי 2016). יש לציין שבתחזיות המודל לעשורים הבאים נמצא כי היטלי ההפקה האופטימליים יגדלו בעשור הקרוב באופן מתון בכל האזורים. אולם החל מסוף שנות ה- 20 של המאה ה- 21 ואילך, מסתמנים כמה אזורים חקלאיים יוצאי דופן בהם היטלי ההפקה הנכונים יתייקרו באופן חד.

במפתיע, אלה הם בעיקר מחוזות הצפון: כנרת, גולן וצפת המשופעים בעת הנוכחית באספקת מים ממקורות טבעיים המסופקים במחירים נמוכים בהשוואה למערכת הארצית. כפי שאפשר לראות באיור 1, החל מעוד עשור לערך, ערכי הנדירות של המים במאגרים הצפוניים מתייקרים בקצב גדול יותר מערכי הנדירות במאגרים אחרים. הסיבה היא הגידול בביקוש העירוני והתחרות הגדלה על המים השפירים בכנרת ובנחלים הזורמים באגן ההיקוות שלה. מיעוט מי הקולחים באזורים הללו וחוסר האפשרות הטכנולוגית (בעת הנוכחית) לחברם למתקני ההתפלה מחמירים את המחסור.
לכן המדיניות של העלאת מחיר המים באזורים הללו בכדי לייצר תמריץ של מעבר לגידולים מותאמים לאקלים שחון ואימוץ שיטות השקיה חסכוניות הינה נכונה. חבל רק שהתיקון מחזיר בדלת האחורית את שיטת קרן האיזון הקלוקלת מבחינת תמריציה הכלכליים, במקום להסתמך על היטלי הפקה ברמה הנכונה כפי שמדווחים בלוח 1. קביעת ההיטלים לפי המתווה של לוח 1 עבור שאיבה ממאגרי המים בצפון בתוספת עלויות ההפקה (30-50 אג' למ"ק) תביא למחירים הקרובים ל 2 שקלים למ"ק, רמת המחירים שמוצעת לפי תיקון 27 ומומלצת על פי ממצאי המודל. על כך נרחיב בפסקה הבאה.

 

 

מחירי המים לחקלאות ומודל האמבטיה

אחד מעיקריו של תיקון 27 הוא הנהגת מחיר מים אחיד לצרכנים החקלאים ברחבי הארץ -עיקרון המכונה בתקשורת מודל האמבטיה (לאחרונה מדובר על נסיגת מה מהעיקרון והבחנה בין חקלאים עם ובלי נגישות למי קולחים). בפעימה הראשונה מתוכנן מחיר אחיד ברמה של 1.98 שקלים למ"ק. כאן נבחן שני היבטים של המדיניות המוצעת: 1) רמת המחירים המוצעת 2) אחידות המחיר (מודל האמבטיה) מול דיפרנציאליות על בסיס אזורי.
בלוח 2 אנו מדווחים את מחירי היעילות לחקלאות ברחבי הארץ. מחירים אלה משקפים את מלוא העלות השולית, כולל רנטת הנדירות ועלויות ההפקה וההולכה, והנהגתם תמקסם את העודף הכלכלי משימוש במים בחקלאות בארץ. כפי שניתן לקרוא בטבלה, ממוצע המחירים היעילים לחקלאות בארץ עומד על פי המודל על 2.05 שקלים למ"ק. באופן אולי מפתיע המחיר דומה מאוד למחיר המים שנקבע ע"י תיקון 27 עבור החקלאות בפעימה הראשונה. לכן הפעימה הראשונה לפי תיקון 27 להוזלת מחיר המים השפירים לצרכני 'מקורות' בענף החקלאות ל- 1.98 שקלים למ"ק במקום ייקורם ל- 3 שקלים רצויה ונכונה מבחינת היעילות הכלכלית. אולם, איננו מוצאים רציונל כלכלי להפחתות מחירים נוספות בעתיד ולהנחה לה יזכו חקלאים חסרי נגישות למי קולחים. בנוסף, אין אנו יכולים להיות אנשי בשורה לחקלאי האגודות בצפון. מחירי המים השפירים באגודות שעומדים על פחות מ- 1שקל למ"ק אינם נכונים וגורמים לבזבוז של המשאב היקר ולפי חישובינו, לאובדן ערך כלכלי של כ- 235 מיליון שקלים בשנה.
כפי שמוצג באיור 2, בעשורים הקרובים המחירים היעילים עבור אזורי הביקוש החקלאי בצפון יתייקרו בשיעורים גדולים יותר ממחירי היעילות בשאר אזורי הארץ. נשים לב שמחירי המים היעילים לחקלאות בשאר אזורי הארץ עשויים להיות נמוכים אף מערכי נדירותם במקורות, וזאת בגין שפע מי הקולחים שייוצר על ידי הערים, המהווים תחליף לשפירים בחקלאות. כאמור לעיל, קביעת היטלי הפקה שישקפו את ערך הנדירות הכלכלי של המים תייקר את המים בצפון לרמות המחיר הדרושות ותשיב את היעילות הכלכלית על כנה.
באשר למודל האמבטיה, לכאורה רעיון זה עומד בסתירה לעקרונות היעילות הכלכלית לפיהם על מחירי מים לשקף את העלות השולית ומכיוון שזו אינה אחידה על פני המרחב, כך גם על המחירים להיות דיפרנציאליים. אולם, לפי לוח 2 ההבדלים במחירים היעילים בין אזורי הארץ אינם גדולים, ההפרש בין המחיר הגבוה ביותר והנמוך ביותר הוא כ- 63 אג' למ"ק. ממצא זה נובע מכך שעיקר התרומה לעלות השולית של המים היא רנטת הנדירות ולא עלויות השאיבה וההולכה אשר משתנות בין האזורים.
מהי אם כך המשמעות של הנהגת מחיר אחיד בפרספקטיבה של היעילות הכלכלית? שאלה זו נבחנה בעזרת מודל MYWAS, ע"י השוואה בין הקצאה לפי מחירים אחידים לבין הקצאה לפי מחירים דיפרנציאליים. הממצא העיקרי הוא שההבדלים הכמותיים בהקצאה מצומצמים, כ-1% מההקצאה האופטימלית, וזאת ככל הנראה כפועל יוצא של הרגישות הנמוכה של הביקוש למים בחקלאות ביחס לשינויי מחירים. ההשלכות הן שאובדן העודף הכלכלי השנתי ממדיניות המחיר האחיד מתון, כ- 75 מיליון שקלים, פחות מ- 1% מהערך המוסף של התפוקה החקלאית בארץ. יחד עם זאת, כמו כסלו (מאי 2016) גם אנו סוברים שאחידות מחירים אינה צריכה להיות מטרה לשמה, ושקביעת היטלי הפקה המחושבים כהלכה יכולה לחסוך אובדן עודף כלכלי ולהביא למחירים דומים באזורים שונים בארץ.

 

הפחתת תעריפי המים למשקי הבית

אחד המניעים העיקריים לתיקון 27 הוא מימון ההוזלה בתעריפי המים העירוניים, כאשר בתיקון מדובר על הוזלה בשיעור 14.5% בתעריף המדרגה הראשונה, כך שהשינוי ייטיב יותר עם משפחות ברוכות ילדים. בלוח 3 מוצגים המחירים היעילים לעיר. המחירים נעים בטווח של 3.5-6.1 שקלים למ"ק, והם גבוהים מהמחירים לחקלאות בעיקר בגלל העלות הניכרת שקשורה בתהליך חלוקת המים בעיר, והסילוק והטיפול במי הביוב שנוצרים.
כפי שניתן לראות בלוח 3, המחירים היעילים נמוכים מהמחירים שנגבים בפועל מצרכנים עירוניים, ולכן גורמים לתצרוכת בחסר של המים במגזר העירוני. חישוב פשוט מגלה, כי מפעלי ההתפלה שנבנו במימון הציבור יכולים להפיק מים בעלות משתנה של פחות מ- 1 שקל למ"ק ובתוספת עלויות ההולכה והטיפול בביוב עלות המים לצרכן לא צריכה לעלות על 5 שקלים למ"ק בממוצע, ואולם המחיר השולי לצרכנים (כ-12 ₪ למ"ק) גבוה יותר באופן ניכר ולכן גורם לצמצום הצריכה. לא פלא אם כן, שבחלק מן השנים נדרשת רשות המים להשבית חלק מקיבולת ההתפלה וזאת כיוון שנוכח המחירים הנוכחיים הכמות המבוקשת קטנה. הפסד העודף הכלכלי השנתי נאמד על ידנו במאות מיליוני שקלים, ולכן הוזלת התעריפים בעיר רצויה ואף נחוצה.

 

סיכום

הבסיס הכלכלי לקביעת מחירי יעילות למים היא עלות נדירותם במאגרים בתוספת עלויות ההפקה וההולכה. מרכיב הנדירות תלוי בפונקציות הביקוש של הצרכנים השונים ועל כן לחישובו נדרש מודל הידרו-כלכלי ולא ניתן להסתפק במודל הנדסי. באמצעות מודל הידרו-כלכלי ומידע הידרולוגי, הנדסי וכלכלי, ניתן לחשב מערכת ברורה ושקופה של היטלי הפקה ותעריפי מים שיבטיחו הפקה ושימוש יעילים להשאת העודף הכלכלי מניצול המשאב.
במשקים המאופיינים ע"י יתרונות לגודל כמו כלכלת המים בישראל, המחירים היעילים יהיו כנראה נמוכים מהעלות הממוצעת ואת ההפרש יש לממן באמצעים אחרים כמו אגרת חיבור למערכת המים הנהוגה בתאגידים, ו\או תוספת של תשלום קבוע בחשבון המים. דהיינו, מדיניות כיסוי העלויות הנשענת כיום על הכנסות התלויות בצריכת המים בלבד, אשר בגינה נקבעו מחירי המים הגבוהים במגזר העירוני, איננה יעילה. באמצעות המודל אפשר גם לערוך סימולציות של שינויים בביקוש הצרכנים, שינויים אקלימיים, בחינת כדאיות הקמת תשתיות (כגון אספקת מים שפירים מהמרכז לצפון) ובמיוחד של רפורמות במדיניות.
כנראה שחקיקת תיקון 27 תושלם בשבועות הקרובים. אולם לעתיד אנו מציעים למקבלי ההחלטות להיעזר במודל דוגמת MYWAS בכדי לערוך ניתוחי עלות-תועלת של שינויי מדיניות טרם ישומן.

פרופ' ישראל פינקלשטיין, מנהל המחלקה לכלכלת סביבה וניהול באוניברסיטה העברית
ד"ר עידו קן, ראש החוג לכלכלת סביבה וניהול באוניברסיטה העברית
עמי רזניק, דוקטורנט בחוג לכלכלת סביבה וניהול באוניברסיטה העברית | This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.
הדפסה הורדה

לשאלות ופרטים נוספים

נא מלאו את פרטיכם ונציגינו ייצרו עמכם קשר בהקדם