הצעת חוק רישוי סביבתי משולב שנמצאת כיום בשלבי דיון מקדמיים, תיצור לדעת הכותבים רפורמה מדומה בלבד, שתעמיק עוד יותר את הכאוס הבירוקרטי והרגולטורי. המאמר יפורסם בשני חלקים, שבחלק הראשון המובא כאן יתואר מצב הבירוקרטיה והרגולציה הסביבתית בישראל ובחלק השני, שיפורסם בגיליון הבא, יובאו הצעות לשיפור המצב
טענות כנגד הבירוקרטיה הסביבתית הכבדה הקיימת בארץ נשמעות השכם והערב. אחת לתקופה מתכנסת הממשלה המכהנת ומקבלת החלטות על מלחמה בבירוקרטיה וברגולציה המכבידה – אויבות הפיתוח והצמיחה הכלכלית - באמצעות רפורמות. בעקבות הרפורמות מוקמות ועדות ונעשים שינויי חקיקה שמטרתם צמצום נטל הבירוקרטיה. והנה זה פלא, למרות שהרפורמות והתהליכים המתוארים לעיל חוזרים על עצמם אחת לכמה שנים הנטל הבירוקרטי לא רק שאינו קטן, אלא הולך ומעצים בקצב מהיר.
דוגמה לכרוניקה המתוארת לעיל הם התיקונים הרבים שנעשו עם השנים בחוק רישוי עסקים.
חוק רישוי עסקים נתקבל בכנסת בשנת 1968 ויצר מנגנון המחייב עסקים לקבל רישיון עסק, כתנאי מקדים לפעילותם. ברמה המקומית מי שנותן את רישיון העסק זו הרשות המקומית בתחומה פועל העסק. ברמה הארצית, לצורך קבלת רישיון העסק מהרשות המקומית, מחויב העסק לפנות לקבלת אישור ממשרדי ממשלה שונים הרלבנטיים לפעילותו, בהתאם לקריטריונים שנקבעו בחוק, בתקנות ובצווים שהוצאו מכוחו. הואיל ולצורך מתן הרישיון נדרשים אישורים בכתב מכל רשות ורשות, הן ברמה המקומית והן ברמה הארצית, נוצרו פערי זמן ארוכים מאוד בין מועד הפנייה לרשות המקומית לקבלת הרישיון לבין מועד קבלתו בפועל. עם השנים מספר העסקים שפעל ללא רישיון הלך וגדל. על מנת להתמודד עם התופעה הרווחת של עסקים הפועלים ללא רישיון עסק, בשנת 1998 נעשתה רפורמה בחוק רישוי עסקים (תיקון מספר 11) באמצעות הכנסת מנגנון נוסף של "היתר זמני". על פי התיקון, מי שחפץ לנהל עסק טעון רישוי יכול לפנות לקבלת היתר זמני שיימסר בתהליך מקוצר ותוך כדי תקופת ההיתר הזמני ישלים את כל הדרוש לקבלת רישיון העסק. את התיקון לחוק ליוו החלטות ממשלה שונות, אשר בשפה נחרצת יצאו כנגד התופעות השליליות של פעילות ללא רישיון עסק והתחייבו למגר אותה בנחישות ובמהירות.
חלפו השנים והמציאות לא רק שלא השתנתה בהתאם לרוח החלטות הממשלה, אלא המצב הלך והחריף.
הצעת החוק לרישוי סביבתי משולב מתבססת על מנגנוני חקיקה אירופאים מבלי להתמודד כלל עם השוני התרבותי העמוק הקיים בין ישראל לבין מדינות אירופה
ביולי 2005 פרסם אגף הביקורת במשרד הפנים תוצאות סקר ולפיו בשנת 2004 פעלו בארץ 39,000 עסקים ללא רישיון, המהווים 35% מכלל העסקים מחוייבי הרישוי. במקביל לפרסום הסקר הוחלט במשרד הפנים לערוך מחקר מקיף וממצה שיברר את הסיבות לתופעה נרחבת זו של עסקים הפועלים ללא רישיון, וזאת במטרה לבחון את האילוצים והחסמים המקשים על השגת רישיון עסק ולגבש המלצות לפתרונם. באוגוסט 2005, החליטה הממשלה (החלטה 4152) על הקמת ועדה ציבורית שתבחן את הליכי רישוי העסקים בישראל לעומת תהליכים מקבילים במדינות אחרות, תבחן את הכפילויות בין רשויות השלטון השונות בטיפולן בבקשות לקבלת רישיון עסק, ותקבע זמנים מירביים להשלמת תהליכי הרישוי. על הוועדה הוטל להגיש את המלצותיה לשר האוצר תוך 120 יום ממועד מינוייה.
כיצד אם כן יטפלו בבעיה המחריפה שלא נפתרה באמצעות תיקון מס' 11 לחוק והחלטות הממשלה הקודמות? עולם כמנהגו נוהג - הדרך שמצאו ממשלות ישראל להתמודד עם המצב הבעייתי שמחריף היתה בהחלת רפורמה נוספת, דומה לזו שהיה בשנת 1998, אך גדולה יותר בהיקפה. וכך בשנת 2010 באמצעות תיקון מספר 27 לחוק רישוי עסקים הוחלט, בין היתר, על הכנסת מנגנון "חדשני" לחוק רישוי עסקים והוא מנגנון "ההיתר המזורז". אם "ההיתר הזמני" לא עשה את מה שציפו ממנו, הינה "ההיתר המזורז" יעשה זאת ובגדול. מטרת התיקונים לחוק בשנת 2010, שלוו גם הם בהחלטות ממשלה תקיפות ונחרצות ובהקמת ועדת שרים, ועדות מומחים וועדות יישום, הייתה לתת לעסקים אפשרות לקבל היתר בהליך מזורז, כאשר קבלת ההיתר המזורז תעשה במקביל להמשך הטיפול בקבלת רישיון העסק הנכסף. נשמע לכם מוכר מרפורמה קודמת? לא טעיתם.
בין תיקון לתיקון הלכה החקיקה בנושא רישוי עסקים ותפחה. אם במקור היא כללה את רישיון העסק בלבד, היום אנו מוצאים בה, בנוסף לרישיון עסק, גם מנגנונים של: היתר זמני, היתר מזורז, רישיון זמני, רישיון זמני מטבעו ורישיון תקופתי. אם בעבר החוק כלל מספר מצומצם של סעיפים שהיו נגישים לקהל העוסקים בתחום, הינה היום הפכו סעיפיו השונים למכלול מפלצתי של ניסוחים בלתי ברורים, כאשר לכל סעיף יש סייג, לכל סייג יש סייג לסייג וכל סעיף שני מפנה להוראות חקיקה אחרות ומצריך פרשנות שאינה זמינה כלל בידי כל מי שהחוק אמור להיות נגיש וברור כלפיו.
כמי שעוסקים בתחום דיני הסביבה והבטיחות כבר שנים רבות אנו יכולים לומר בפה מלא – אין כיום בתחומים אלו חקיקה שהיא כה מורכבת, מסורבלת, מסובכת ומיותרת כמו חוק רישוי עסקים על תיקוניו הרבים. המונח "הגולם קם על יוצרו" מתאר נכונה את החוק ואת הדינמיקה של התפתחותו. אם בישראל התפתחה לאחרונה חקיקה העוסקת בנגישות, דומה שהמונח "נגישות חקיקתית" פסח על חוק רישוי עסקים. החוק על תיקוניו יצר מערכת כל כך מורכבת ומסובכת של רישוי, אשר למחלקות רישוי העסקים ברשויות המקומיות כמו גם לאנשי משרדי הממשלה ולעסקים הרבים הכפופים לו, אין ולא נראה שתהיה שום דרך ליישם אותה ולקיים באמצעותה את מטרות הרפורמה.
חוק רישוי עסקים אינו לבדו. אם נסתכל על המגמות בהתפתחות חקיקת החומרים המסוכנים, חקיקת הפסולות, או הרפורמה החדשה שהממשלה עסוקה כיום בקידומה בנושא הצעת חוק לרישוי סביבתי משולב, נראה דפוסי פעולה דומים להפליא.
הצעת חוק רישוי סביבתי משולב
גם הצעה זו שנמצאת כיום בשלבי דיון מקדמיים לא תיצור, לדעתנו, אלא רפורמה מדומה נוספת שתעמיק עוד יותר את הכאוס הבירוקרטי והרגולטורי. במקום לפעול לביטול של חקיקה קיימת והכנסת מנגנון חקיקתי חדש שיעביר סמכויות ממשרדי ממשלה, יבטל מנגנונים קיימים במשרדי ממשלה ויצור מנגנון שיפעל במשרד ממשלתי אחד - נוקטת הצעת החוק בגישה צרה של ניסיון לרפורמה ברגולציה במשרד להגנת הסביבה בלבד. הואיל והרגולציה הסביבתית מצויה כיום בסמכות של משרדי ממשלה רבים (כמו משרד האנרגיה והמים, משרד הבריאות, משרד החקלאות, משרד התחבורה, משרד הכלכלה, משרד הפנים ועוד) הוספת מנגנון חקיקה חדש שיימסר לאחריות המשרד להגנת הסביבה מבלי לעשות שידוד מערכות בכל המנגנונים הקיימים במשרדי הממשלה האחרים רק תסבך עוד יותר את המצב הקיים ותנציח את מגרעותיו לשנים רבות קדימה.
כך לדוגמה, הצעת החוק אינה מבטלת את חוק רישוי עסקים על כל בעיותיו הרבות, שחלקן המועט נסקר לעיל, והשילוב של שני דברי החקיקה ייצר נטלים בירוקרטיים ועומס רגולטרי רב. גם בתוך תחומי המשרד להגנת הסביבה הצעת החוק אינה עושה את הצעד הנדרש - אינה מבטלת חוקים קיימים וחופפים להצעת החוק, שהם כולם בתחום הסמכות של המשרד להגנת הסביבה, אלא מעצימה את הכפילות והסרבול ביניהם.
הצעת החוק מתבססת על מנגנוני חקיקה אירופאים מבלי להתמודד כלל עם שוני תרבותי עמוק הקיים בין ישראל לבין מדינות אירופה. כאשר במדינות האיחוד האירופי מתקבלת חקיקה, למשל כמו זו העוסקת בהסדרת הטיפול בפסולת אריזות, מיד עם כניסת החקיקה לתוקף, על פי רוב, מרבית הכפופים לה מקיימים את הוראותיה גם ללא צורך בהפעלת מנגנוני אכיפה. בישראל לעומת זאת, גם שנים רבות לאחר כניסת החוק לתוקף יש עדיין מי ששואל - האם החוק בתוקף? ... ולאחר שהתשובה הניתנת היא חיובית השואלים מכלכלים את התנהלותם בהתאם לכדאיות, המחושבת על פי הסנקציות שנקבעו בו ולעוצמת האכיפה שלו.
אין מנוס מהמסקנה שדווקא הרפורמות הממשלתיות לטיפול בחוליי הרישוי הן אלו שהובילו לנטל הבירוקרטי והרגולטורי הכבד הקיים היום. לצערנו, כפי שהובהר לעיל, לא מסתמנת כיום באופק רפורמה שונה במתכונתה. לדעתנו, המגמה הקיימת תוביל בשנים הקרובות "לצורך" ממשלתי ברפורמה נוספת. אם ברפורמות הקודמות נוצרו בחוק רישוי עסקים המנגנונים הבירוקרטיים הנוספים של "היתר זמני" ושל "היתר מזורז" הינה ברפורמות הבאות, כנראה, יגיעו רעיונות יצירתיים להיתרים "בהולים", להיתרים "חירומיים" וכיוצא באלה היתרים אחרים וכך עולם כמנהגו נוהג – הבירוקרטיה והרגולציה תגבר עוד יותר, הטענות של גורמים בממשלה כנגד המנגנון הבירוקרטי תלכנה גם הם ותגברנה עד שתתרגש עלינו ..... רפורמה נוספת.
אסדרה סביבתית איננה נוצרת יש מאין. היא תולדה של החלטות ממשלה ושל חקיקה הבאה ליישם את ההחלטות. ממשלות ישראל הן האשמות בכך שבהובלתן וביוזמתן נעשו בעשורים האחרונים יוזמות חקיקה מיותרות שהעמיקו את הבור הבירוקרטי והרגולטורי.
אין מנוס מהמסקנה שדווקא הרפורמות הממשלתיות לטיפול בחוליי הרישוי הן אלו שהובילו לנטל הבירוקרטי והרגולטורי הכבד הקיים היום
החלטות ממשלה שאינן מקוימות
כפי שראינו אחת מהבעיות התורמות לעומס הרגולטורי מקורה בהחלטות ממשלה לטיפול באכיפת תיקוני החקיקה, שמימושן כלל לא יוצא אל הפועל. גם בכך אין חדש תחת השמש. לממשלות ישראל לדורותיהן יצא מוניטין באי קיום של החלטותיהן, לכל הפחות בתחומי הסביבה והאנרגיה. כדוגמה מייצגת אפשר להביא את החלטות הממשלה מהשנים 2002 ואילך בכל הכרוך במימוש יעדים ליצור חשמל מאנרגיות מתחדשות וצמצום פליטות של גזי חממה. נדמה שכבר במועד קבלת ההחלטות ברור היה לכל מי שעוסק בתחומים אלו שאין כוונה או יכולת לקיימן. הדבר היה בוודאי ידוע בחלוף השנים כאשר יעדי הביניים שנקבעו כאבני דרך בישום ההחלטות לא הושגו. איש לא נטל אחריות על אי קיום ההחלטות ותחת כל החלטה שלא קוימה התקבלה החלטה חדשה הצופה פני עתיד, כשלפי הפרקטיקה הנוהגת גם אותה לא יישמו. היעדים הקיימים לשנים 2025 / 2030 המוצגים בהחלטת הממשלה האחרונה בנושא (מספר 542 מחודש ספטמבר 2015) נראים כבר עכשיו במציאות הישראלית כבלתי ריאליים, למרות שהם מפגרים בהרבה אחר היעדים שקבעו לעצמן מדינות מפותחות רבות.
תרבות שלטונית קלוקלת זו, של אי קיום החלטות ממשלה, גורמת לאי וודאות בסביבה העסקית ומשליכה על השלטון המרכזי והמקומי, על חברות ועל תאגידים, בכל הקשור לרפיסות בהשגת יעדים ומטרות ועל היעדר הצורך בלקיחת אחריות לאי קיום ההחלטות.
ראוי להן לממשלות ישראל שתבחנה ראשית את היעדים שהן מציבות לעצמן ואת הדרכים למימוש החלטותיהן לפני שיוציאו את קצפן על מנגנוני הבירוקרטיה השונים במשרדי הממשלה וברשויות ויציעו רפורמות חוזרות ונשנות. עד שלא יעשה שידוד מערכות רציני במימוש ההחלטות של ממשלות ישראל ועד שלא יהיה "בעל בית" שיעשה סדר בהתנהלות זו, הסרבול והרגולציה שכולם אוהבים לצאת כנגדם ילכו ויעצימו.
