רגולציה סביבתית מתקדמת... לאחור (חלק שני)

בחלק הראשון של המאמר, שפורסם בגיליון הקודם של "מים והשקיה", עמדנו על הבעיות הרבות שיש בבירוקרטיה וברגולציה הסביבתית בישראל. בחלק השני המובא כאן נעסוק בהצעות לשיפור המצב

 

 

המהלך החשוב ביותר הנחוץ לצורך הקטנת הכאוס הבירוקרטי והרגולטורי בתחום הסביבה הינו ריכוז סמכויות ממשרדי הממשלה השונים לתוך המשרד להגנת הסביבה. הפיצול הקיים כיום של סמכויות בנושאים סביבתיים בין משרדי הממשלה השונים והסמכויות הרבות המוענקות למשרדים שונים באותו נושא ובאותו תחום הינם מיותרים, מזיקים והם שורש הרע הבירוקרטי והרגולטורי. כך לדוגמה, אין שום צורך בכך שנושא מניעת זיהום המים יהיה נתון תחת סמכויות מקבילות של משרד האנרגיה והמים, משרד הבריאות והמשרד להגנת הסביבה. כך לדוגמה, אין שום צורך בכך שהרגולציה בתחום החומרים המסוכנים תפוצל בין המשרד להגנת הסביבה, משרד הכלכלה ומשרד התחבורה... ועוד. נכון, לשם מימוש מהלך זה יש צורך בהחלטות כואבות של העברת סמכויות בחקיקה ואולי גם ביטול תקנים ומשרות במערכות שלטוניות, אך אין מנוס מצעדים כואבים אלו אם אכן רוצים להשיג שינוי אמיתי במקום עוד רפורמה שלא תניב דבר.
מהלך נוסף שיש לבצע בישראל והוא כבר מיושם במדינות רבות בעולם, הינו לצמצם את הצורך בקבלת רישיונות מהרשויות לצורך הפעילות העסקית (ראו לדוגמה מודלים אירופאיים של חקיקת כימיקלים ופסולות הידועים בשמות REACH/ RoHS/ WEEE). על פי מודלים אלו, החקיקה ובה הוראות רלוונטיות לכל תחום פעילות אינה דורשת הוצאה פיזית של רישיון או של היתר. עסקים שרוצים לפעול בתחום מסויים המוסדר באותה חקיקה, מצהירים למעשה בעצם הפעלת העסק על כך שהפעילות שלהם תואמת להוראות החקיקה. באופן זה נחסך המנגנון הבירוקרטי של הוצאת הרישיונות, שהוא צוואר הבקבוק העיקרי בנטל הבירוקרטי. אכן, מנגנון שכזה יכול לפעול בצורה יעילה רק כאשר קיימת תרבות מפותחת של ציות לחוק וכיבוד הוראותיו. מכיוון שהתרבות השלטונית והעסקית הרווחת בישראל שונה, מחייב מנגנון שכזה מערך פיקוח ואכיפה נחושים בהרבה מזה הקיים היום.

הפיצול הקיים כיום של סמכויות בנושאים סביבתיים בין משרדי הממשלה השונים והסמכויות הרבות המוענקות להם באותו נושא ובאותו תחום הינם מיותרים והם שורש הרע הבירוקרטי והרגולטורי

חשיבות האכיפה

כמתואר לעיל, במדינת ישראל יש משרדים רבים להם סמכות ואחריות בתחומים של איכות הסביבה וההגנה עליה.
לדוגמה, משרד האנרגיה אחראי על חקיקה מקיפה העוסקת בנושאים של חסכון באנרגיה, הניצול היעיל שלה וניהול מערך המים והביוב. משרד הבריאות אחראי על נושאים רבים הקשורים לבריאות הציבור כמו מי שתייה, איכות שפכים, יצור מזון ומכירתו. כך גם משרד החקלאות האחראי על נושאים מתחום הגנת החי והצומח. משרד הכלכלה אחראי על חקיקה בתחומי הבטיחות בעבודה ומשרד התחבורה על חקיקה העוסקת בהובלת חומרים מסוכנים.
המשותף לכל המשרדים הללו הוא, שהאכיפה בתחומים עליהם הם אחראים כמעט ואינה קיימת. בהקשר זה, אם נסתכל על חצי הכוס המלאה, האכיפה המתבצעת במשרד להגנת הסביבה, ממקמת את האחרון בבדידות מזהרת בפיסגה. בנושא האכיפה, המשרד להגנת הסביבה הוא למעשה הסיירת המובחרת של משרדי הממשלה ולעומתו מחווירים ולמעשה לא קיימים כל משרדי הממשלה האחרים.
תופעה של אכיפה המתבצעת על ידי רשויות להגנת הסביבה לעומת קיפאון אכיפתי אצל רשויות אחריות קיימת גם במקומות אחרים בעולם. בארה"ב לדוגמה, הוחלט לאחרונה על העברת סמכויות פיקוח ואכיפה של נושאי הבטיחות בעבודה ובמיוחד חומרים מסוכנים, מהרשות המופקדת על בטיחות בעבודה (OSHA) לידי הרשות המופקדת על הגנת הסביבה (EPA).
המחדלים של כל שאר משרדי הממשלה בנושא אכיפה גובלים לעיתים ברשלנות פושעת. הניסיון האמיץ של מבקר המדינה הקודם, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, לאכוף נורמות של אחריות משפטית על מספר שרי ממשלה, בהקשר של אסון השריפה בכרמל לא צלח, לצערנו. לנו אין ספק, כי אכן צריכה לחול מהפכה בכל הקשור לתפיסת האחריות המשפטית המוטלת על שרי הממשלה ופקידיה הבכירים. לא יתכן כי מי שמונה לתפקיד שר אך לא פעל בצורה נחרצת למימוש העניינים החוקיים עליהם הוא מופקד, לא יצטרך לתת את הדין ויהיה פטור בכל מקרה מאחריות משפטית למחדליו.
בהקשר לאכיפה במשרד להגנת הסביבה, כתבנו לעיל מספר מילים על חצי הכוס המלאה של תפקודו, אך אין ספק שיש גם חצי כוס ריקה. בחלק הריק אנו מוצאים, למשל, מנגנון, פסול לדעתנו, של הוצאת האכיפה הפלילית והעברתה מפרקליטות המדינה לידיים של עורכי דין מהשוק הפרטי. במהלך עיסוקנו כסנגורים יצא לנו לא אחת להתמודד מול תובעים פרטיים שקיבלו הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה, לייצג את המשרד להגנת הסביבה בהליכים פליליים. רובם הגדול של התובעים ברמה מקצועית גבוהה מאוד והם בהחלט ראויים ועושים עבודתם לעילא ולעילא. הבעיה אינה פרסונלית אלא מבנית. אכיפה סביבתית צריכה להיות חלק מהמנגנון הממשלתי. פרקליטות המדינה חייבת לכלול בתוכה גוף משמעותי שיעסוק באכיפה סביבתית ויתמקצע בתחום זה לאורך זמן. לשם השוואה, במשרד המשפטים האמריקאי יש כ- 500 עורכי דין העוסקים אך ורק באכיפה של נושאים סביבתיים. במשרד המשפטים בישראל, למיטב ידיעתנו, לא ניתן לומר שקיים אפילו תקן אחד שכזה.
כאשר עורכי דין פרטיים מקבלים הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה לנהל תיקים פליליים, הם יודעים שהמינוי נעשה מראש לתקופה קצובה של מספר שנים. בתום התקופה מרביתם ממשיכים לייצג אנשים ועסקים מול המשרד להגנת הסביבה שהיה מעסיקם הקודם. תופעה כזו יכולה לקרות בוודאי גם לפרקליט הנמצא בשירות המדינה ופורש לעסקים פרטיים, אך כאשר הייצוג נעשה מראש על ידי הפרקליטות, גוף הידע החיוני נשמר ואינו נעלם עם עזיבתו של הפרקליט ובנוסף, המעבר החד מהפרקליטות לשוק הפרטי אינו ברור וידוע מראש כשם שהדברים נעשים אצל עורכי דין מהשוק הפרטי. בנוסף, ככל שעורך הדין הפרטי פועל תחת הכוונה ופיקוח של המשרד להגנת הסביבה וככל שעורך הדין הפרטי יהיה מוכשר ונבון, אף פעם לא תוכל להיות לו הסתכלות ממלכתית מקיפה והוא לא יוכל להחליף את הסמכות והאחריות שיש לפרקליט בשורות המדינה, המקבל החלטות בניהול של תיק פלילי, בראייה רחבה וארוכת טווח.
בעייה נוספת באכיפה הקיימת של המשרד להגנת הסביבה נוגעת לתפיסה הרווחת כיום, לפיה יש לבנות תיקים פלילים מרובי עובדות וראיות טרם הגשת כתב אישום לבית המשפט. בהתאם, לעתים קרובות מוגשים לבית המשפט כתבי אישום שזמן הכנתם אורך שנים רבות. יש בהם חומרי חקירה המכילים עובדות רבות, חוות דעת של מומחים ועשרות רבות של עדים. האמרה "מרוב עצים לא רואים את היער" מתארת נכונה התנהלות זו של המשרד. כך יוצא שנושאים סביבתיים מתבררים זמן רב לאחר התרחשותם ולעתים קרובות מנהלים, שהיו רלבנטיים במסגרת התאגידית בה התרחשו האירועים, כבר מזמן אינם מכהנים בתפקידים המתוארים בעת הגשת כתב האישום.
אכן, לצורך יישום המהלך של רישוי המתבסס על הצהרה עצמית של העסק הפועל, ללא צורך בהוצאה פיזית של היתרים, התפיסה האכיפתית צריכה להשתנות. מהתנהלות של נושאת מטוסים אשר מתמרנת בכבדות, המשרד להגנת הסביבה צריך לעבור להתנהלות של ספינת מירוץ המגיבה במהירות לאירועים ומעמידה בגינם לדין פלילי בפרקי זמן של שבועות ספורים. גם המנהלים השונים של המשרד להגנת הסביבה צריכים לעבור שינוי תודעתי. אם תשאלו לא רק את הציבור הרחב, אלא גם את ציבור העוסקים בתחום הסביבה והתעשיות הכפופות למשרד, מי הוא מנכ"ל המשרד, מי הם מנהלי האגפים, היועצים המשפטיים, או מנהלי המחוזות - רובם הגדול לא ידע להשיב. לא כך צריך לפעול המשרד להגנת הסביבה. הקשר של ראשיו ומנהליו עם הציבור בכלל, באמצעות הופעות שלהם בכנסים ובאמצעי תקשורת, צריך להיות ישיר ואינטנסיבי, דבר שאינו קורה היום.

לא יתכן כי מי שמונה לתפקיד שר אך לא פעל בצורה נחרצת למימוש העניינים החוקיים עליהם הוא מופקד, לא יצטרך לתת את הדין ויהיה פטור בכל מקרה מאחריות משפטית למחדליו.

שינויים טכנולוגיים לסיוע באכיפה

השינוי הנדרש במגמת האכיפה אינו רחוק מהישג היד. האכיפה נעשית, במקרים רבים, קלה יותר לאור מנגנוני דיווח ושקיפות המיושמים בחלקם כבר כיום.
הדיווח של העסקים למשרד להגנת הסביבה עובר לאחרונה מהפך דיגיטלי. במקום דיווחים על דפים המתוייקים בקלסרים ובמקרים "מתקדמים" יותר נסרקים למחשב לצורך שמירה, אך מבלי שניתן לאחזר מהם מידע ולנתח אותם בזמן אמת, עובר מערך הדיווח מהפך, להעברת נתונים דיגיטלית ממוחשבת.
בנוסף, הולך ומתגבש מערך ניטור רציף ומקוון (אונליין) באמצעותו נתוני פליטות ממפעלים מועברים באופן רציף לשרתי מחשב של הרשויות ומשם הם זמינים באינטרנט לכל אדם על בסיס מנגנונים משפטיים מתקדמים של חקיקת חופש מידע. כאשר קיים פרסום מפורט של דרישות החקיקה ומנגד מתפרסמות בזמן אמת נתוני הדיווח המקוון של כל מפעל, מנגנון אכיפה של תביעות ייצוגיות, יחד עם אכיפה מנהלית ופלילית משמעותית של הרשויות, יכולים לתת את המענה הדרוש ולאפשר לנקוט סנקציות משמעותיות כלפי כל מי שיפר את הכללים - יפעיל את עסקו בניגוד להוראות החקיקה.
שיטות ניטור חדשות מאפשרות גם הן לרשויות ולמעשה לכל אזרח לעשות שימוש בטלפונים ניידים ובאמצעים זמינים וזולים, הן לחישה מקרוב והן לחישה מרחוק לצורך בקרת פליטות. גם אם הממצאים של אמצעים אלו אינם קבילים עדיין בבתי המשפט ניתן לעשות בהם שימוש מהיר יומיומי לצורך בקרה שוטפת על דיווחי העסק והתנהלותו וכל אימת שמכשור זמין יתריע על חריגה אפשרית - ניתן להמשיך בהליכי אכיפה מסורתיים, שניתן אחר כך להוכיח את ממצאיהם בראיות קבילות בבית המשפט.
להשלמת התמונה האכיפתית, יש לתת בחקיקה, לחלק מהעבירות הסביבתיות, מעמד של "פשע" במקום "עוון" כנוהג היום.
הנה כי כן, באמצעות כלים המאפשרים הגברה מיידית של האכיפה, ניתן יהיה ליישם גם בישראל מנגנון רגולטורי שאינו מצריך קבלה פיזית של היתרים ושל רישיונות. הוצאת הפקק מצוואר הבקבוק, המחייב כיום קבלה פיזית של היתרים ושל רישיונות, יחד עם שינויי חקיקה רוחביים, עשוייה לדעתנו להביא לשינוי אמיתי ונכון בהקלת הנטל הבירוקרטי והרגולטורי בתחום הסביבה.

האם יש היתכנות לשינוי חיובי בבירוקרטיה וברגולציה הסביבתית בישראל?

שינוי רגולטורי אמיתי במתכונת שהוצעה לעיל יכול לדעתנו לקרות בהתקיים שני תנאים מצטברים. הראשון, כאשר ראש ממשלה בישראל יחליט שהוא נכנס לעובי הקורה בכוונה לטפל בנושאים אלו בכובד ראש תוך מעורבות ישירה ועמוקה בתהליכים של שינוי חקיקה רוחביים והעברת סמכויות שיטתית ומחושבת - שלא על בסיס פוליטי מזדמן אלא על בסיס מקצועי - מהמשרדים השונים וריכוזם בידי משרד ממשלתי אחד - המשרד להגנת הסביבה.
התנאי השני הוא מצב פוליטי שיעניק את הכוח הדרוש לראש ממשלה שירצה לבצע את האמור.
במציאות הנוהגת בישראל לא נראה שיש היתכנות לקיומם של שני התנאים הללו ולצערנו כנראה שאף לא לאחד מהם יש סיכוי להתממש בתקופה הקרובה. במצב זה עדיף לדעתנו להכין מודל חדש של חקיקה ולגבש אותו באמצעות מנגנונים של שיתוף הציבור ובעלי עניין. לאחר שהצעה זו תתגבש לא יהיה מנוס מלחכות להזדמנות הפוליטית הראשונה שתאפשר את ביצוע השינויים. המתנה לעיתוי הנכון עדיפה לדעתנו מאשר להיכנס כבר היום לתהליכים של רפורמה חקיקתית מדומה נוספת, אשר כמו כל קודמותיה, לא רק שלא תביא לשיפור המצב, אלא תחריף עוד יותר את הבעייתיות הרבה הקיימת כבר היום.
שינוי זה, ככל שיבוא, צריך, לדעתנו, להיות משולב בחקיקה שתקים בית משפט לעניינים סביבתיים, אשר לטובת כל הנוגעים בדבר ולטובת הציבור, ירכז את ההכרעה בכל הנושאים הסביבתיים בערכאה מתמחה אחת, במקום הפיצול הרב הקיים היום, המעניק סמכויות שפיטה בנושאים אלו כמעט לכל בית משפט בכל הערכאות בישראל.

ציפיות ריאליות

נושא איכות הסביבה כולל בתוכו היבטים מדיסציפלינות רבות ושונות: מדע, הנדסה, כלכלה, משפט, פוליטיקה, בריאות הציבור, תקשורת ועוד. אי אפשר לצפות שהאסדרה הרגולטורית של תחום כל כך רחב תהיה פשוטה וקלה. מהיכרות שיש לנו עם המשפט הסביבתי הזר במקומות רבים בעולם אנחנו יודעים שהאסדרה של התחום, בכל מקום, היא מורכבת ובירוקרטיה ונטל רגולטורי מלווה אותה תמיד. הציפייה הריאלית צריכה אפוא לכוון לצמצום משמעותי של הנטלים הבירוקרטיים והרגולטוריים ולא להיעלמותם המוחלטת.

צבי לוינסון וגיל דרור, משרד לוינסון-דרור, עורכי דין לדיני סביבה ובטיחות | This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.

 

הדפסה הורדה

לשאלות ופרטים נוספים

נא מלאו את פרטיכם ונציגינו ייצרו עמכם קשר בהקדם